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淺議環境侵權損害之救濟機制

2015-09-14

淺議環境侵權損害之救濟機制
| 來源:中國法院網莆田涵江法院 | 作者:葉惠玲
[內容提要]:隨著我國經濟的高速發展,環境侵權問題日益嚴重,而在我國現行環境法律體系中,環境侵權救濟的法律依據尚不充分,且實體法與程序法的規定均存在嚴重的缺陷和不足。環境侵權施害方多為具有較強經濟實力的經濟實體,而受害方多為一般自然人或環境權益。一旦發生糾紛,加害方具有雄厚的資金,有充足的人力物力,應訴有條不紊;而自然人作為受害方在認知、防御上處于弱勢,“符合規定的社會組織”作為受害方數量有限,受害者居于所獲利益與維權成本之間的考量,提起環境訴訟的受害方鳳毛麟角,環境公益損害之訴常因一方的勢單力薄不告而終,從而變相地放縱環境污染的發生。因此,完善環境公益損害救濟的法律機制,對平衡經濟發展與環境保護具有重要意義。為此,筆者以多元救濟為視角,從社會與法制方面進行多維評析,提出可供司法踐行的環境侵權損害救濟模式,以期裨益環境法治改革,使生態環境可持性發展。

[關鍵詞]:環境侵權損害  現狀  問題  法制救濟 社會化救濟

一、現狀透析:環境立法之足與維權之難

改革開放三十多年來,我國環境立法得到迅速發展,已初步形成環境保護法律體系。現行環境損害賠償責任及法律救濟制度散見于《民法通則》、《環境保護法》、《侵權責任法》、《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》中的相關條款,它們為我國環境保護法律體系框架的構建等奠定了基礎。然而,我國所采用的混合立法模式也帶來一些亟需重視和解決的問題,實踐中仍缺乏全面完整的環境侵權損害救濟制度與可操作性的救濟標準和要求。

首先,環境侵權損害中雙方當事人主體地位的非平等性、損害后果的復合性和持續性、損害賠償認定的復雜性,導致環境公益損害救濟之路高成本、低成效,進而許多受害者、社會組織等提起環境訴訟的積極性不高。其次,若提起訴訟,維權成本與損害賠償數額之間的差距,即使勝訴,訴訟結果也僅足以支撐訴訟經費,受害方仍難以得到足額賠償,生態環境仍缺乏資金用以修復治理。環境損害公益訴訟的立法有限、司法不足、損害救濟之路不完善、生態補償機制不健全,導致環境污染問題愈加嚴重,且治理之路因人力、物力的匱乏難以維系。徒法不足以自行,而我國尚不健全的法律制度,導致公民維權之路步履維艱,司法實踐之路荊棘叢生,環境法治之路任重道遠。

二、問題評析:社會與法制之多維解剖

(一)環境法制之因

首先,原告起訴資格有限。《民事訴訟法》第五十五條將法定機關和有關組織作為提起公益訴訟的主體,但卻排除了自然人作為提起環境公益訴訟的主體資格。修訂后的《環境保護法》在公益訴訟主體資格上,與《民事訴訟法》之規定如出一轍,其規定依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起環境公益訴訟,雖明晰并拓展了訴訟主體資格,但卻依然未將自然人納入環境公益訴訟的原告起訴資格中。

其次,受案范圍受限、法律規定不一致。《民事訴訟法》在環境公益訴訟的受案范圍上,僅規定“污染環境”的行為,未將其他損害生態利益、破壞生態資源等行為涵括在受案范圍內。一旦發生其他損害生態利益之類的行為,法院難免受制于“污染環境”,有對其他行為不予立案之虞。《侵權責任法》將被侵害的民事權益限定為人身、財產權益。那么,損害生態利益、破壞生態資源的行為若沒有確實侵犯到公民的人身、財產權益,則在起訴上無以為據。新修訂的《環境保護法》規定了符合條件的社會組織對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,可以向人民法院提起訴訟。《環境保護法》雖在一定程度上擴大了保護客體,但與《民事訴訟法》、《侵權責任法》之規定不一致,《民事訴訟法》由全國人民代表大會制定,而《環境保護法》和《侵權責任法》則由全國人大常委會制定,理論界和實務界對二者的位階持不同觀點,若進入環境公益訴訟程序,以何者為據?

最后,救濟途徑受限。根據《環境保護法》的規定,因污染環境和破壞生態造成損害的,依照《侵權責任法》承擔侵權責任。《侵權責任法》規定了八種責任方式(即停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復名譽),但對于環境侵權救濟能起到實質作用的責任承擔方式有限,且責任形式僅限于民事責任范疇,救濟渠道狹窄。《環境保護法》雖然規定國家鼓勵投保環境污染責任保險,但與機動車交通事故責任強制保險不同,這里采用的是“鼓勵”的態度,而非“強制”。此類保險尚未普及的情況下,加之企業經營者轉嫁風險的意識不足,環境污染責任保險并未得到企業經營者的重視。

(二)社會歷史之因

可持續發展作為我國的基本戰略,不僅指經濟的可持續發展,也指生態環境的可持續。若以犧牲環境為代價,那便是竭澤而漁,最終影響經濟發展。一些地方政府漠視環境保護,只顧經濟發展,當經濟利益和環境保護相沖突時,不惜通過行政權力干預環保部門的執法和法院的司法活動,阻擾環境侵害的排除,從而導致企業污染持續蔓延。 此外,我國企業長期沿襲粗放型的發展道路,企業設備和技術上較為落后,因此耗能大、排污嚴重,不少企業經營者唯利是圖、法律意識淡薄,環境污染問題日益嚴重。然而以目前的社會經濟現狀,想在短時間內徹底改良,不論是技術還是設備層面都難以跟進,如若強制徹底清除,必將導致一大部分人失業,引發其他社會矛盾。公民的環境保護意識仍然淡薄,對于沒有實際侵害到其人身或財產權益的環境侵權行為,自然人在維權成本的考量下,輕易不起訴。

我國社會保障體系、保險制度、基金體系相比與西方發達國家相比,差距較大。因此,更毋庸說這些體系制度在環境侵權損害中的應用。而保險、社會保障、基金作為一種救濟途徑在環境侵權損害賠償的替代中,仍在探索。實踐中發生的許多環境侵權事件因環境侵權潛伏性、同質賠償的弊端導致賠償不足,比如康菲石油公司漏油事件中,10億元的賠償數額遠不足以賠償受害漁民3至5年的漁業出口損失以及海域的未來修復。 還有一些環境侵權事件,因受害人眾多,施害方的賠償能力有限,或是導致各受害人得不到足額賠償,或是生態環境缺乏資金進行有效修復。

三、因應之道:可供選擇的救濟途徑

(一)環境侵權損害之法制救濟

1.完善環境立法,提高公益之訴的積極性

俄國法學家穆拉耶夫指出:“檢察機關……這些公職人員的使命,按職務來說,主要是使他們在司法方面成為法律的監督者,公共利益和政府機關的代表。” 這實際上是從立法上進一步明確了檢察機關作為法律監督機關提起公益訴訟的相應法律基礎,也為環境公益訴訟的司法化實現找到了水到渠成的法律路徑。

首先,在立法上拓寬原告主體資格范圍。環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益而不僅僅是私人的利益,因此原告資格不應僅僅限定于直接利害關系人。隨著我國環境保護法律制度和訴訟法律制度的不斷完善,立法中明確檢察機關的環境公益訴訟原告資格當是應有之義,以此強化我國的公共環境利益保護,明確檢察機關履行職責并行使環境公益訴訟的主導地位。此外,環境公益訴訟的出發點是為了公益,那么只要訴訟的唯一目的是主張公共利益,即可借鑒美國的公民訴訟制度,逐步將自然人納入公益訴訟的原告主體資格內。有些破壞生態、污染環境等問題,公民在日常生活中容易發現,等待相應符合法律規定的機關和符合法律規定的組織提起,或將錯過最佳環境修復期,賦予自然人提起環境公益訴訟則可補強訴訟的及時性。有學者擔心擴大原告主體資格,可能導致濫訴,實屬不必要的擔憂。一方面,出于訴訟經費、時間、訴訟能力的考量,自然人提起公益訴訟畢竟在少數;另一方面,檢察機關其作為國家機關,肩負檢察監督、起訴等多項職能,出于司法效率的考量,缺乏濫訴的可能性。

其次,拓寬環境公益訴訟的受案范圍、協調法律之間的規定。環境問題存在滯后性、潛伏性、不可逆轉性的特點,導致許多污染問題在當下難以暴露出來,而是在時隔多年后慢慢顯露。鑒于此,環境公益訴訟不僅應包括已經發現的污染及破壞生態問題,更應涵括危害或可能危害環境公益的行為。具體而言,環境公益訴訟的受案范圍應納入損害環境公益之虞的行為。此外,法律規定之間的沖突,導致法律適用存疑。《環境保護法》為全國人大常委會制定,而《民事訴訟法》由全國人大制定,法律適用原則中有“上位法優于下位法”,但人大常委會為人大的常設機構,二者屬同一位階還是人大的位階高,理論界莫衷一是;法律適用原則中“特別法優于普通法”,但前提是屬于同一機關制定的法律,全國人大常委會與全國人大是否為同一機關,理論界亦爭論不一,此兩項法律適用原則均難以為實踐提供指導。因此,亟待通過修改相關法律法規改變法律規定之間不一致的現狀。筆者建議,在當前制定《環境保護法典》環境尚不成熟的情況下,可待未來《民事訴訟法》的再次修改中,協調環境公益訴訟受案范圍,與《環境保護法》保持一致。隨著環境法治的發展,亦可待今后時機成熟時指定《環境保護法典》。就當前存在的問題,可由相關司法機關出具司法解釋予以補強。

總體而言,新修訂的《環境保護法》顯然較過去的立法成熟,也一定程度推進環境法治的發展。然而,日益嚴重的多類型環境問題,《環境保護法》尚不足切實指導司法實踐,公民維權之路依然艱辛,有待從立法上為公益之訴提供保障,增強公民、法人及其社會組織對環境保護的重視及維權的積極性。因文章篇幅所限,筆者在此僅從大方向提出拓寬原告資格及受案范圍,其他立法上的建議學界多有討論,在此不贅述。

2.逐步推行環境稅制,反哺生態系統

我國現行稅制并未設立獨立的環境稅,但2014年的“兩會”政府工作報告將“推動消費稅、資源稅改革、做好房地產稅、環境保護稅立法相關工作”提上議事日程。 由此可見,環境稅制改革已勢在必行。

征收環境稅可促使排污者轉變排污方式、優化生產設備、清潔生產,實現粗放型經濟增長模式到集約型經濟增長模式之轉變,亦可使環境資源這一公共產品得到公平的分配。另一方面,可通過征收環境稅,增加財政收入,當然這并非設立環境稅的主要目的。我國征收環境稅的主要目的是通過將排放污染物納稅人的外部不經濟予以內部化,體現社會公平,并最終達到減少污染排放、保護環境的目標。 征收環境稅的核心在于污染者付費原則,污染者應承擔污染預防、污染治理、損害賠償之費用。因此,征收環境稅,增加財政收入,用此部分財政收入為環保部門治理污染、修復生態系統提供必要經費,用稅收反哺生態。

筆者認為,當前稅收體制下,因各地生態環境的不同,中西部地區經濟發展不平衡、環境承載能力不同,如若全國范圍內實行統一的稅率標準,必將導致稅負不公平,不符合稅收公平之基本原則。筆者建議,因地制宜地制定地方標準,并依據納稅人開發利用自然資源的受益情況不同、對環境造成的污染情況不同確定稅基,征收不同的稅額。具體而言,根據不同行業的產業結構、行業特點、環境使用的情況實行差別征稅;根據污染物排放標準、污染狀況實行累進稅制。環境稅的制度設計應兼顧理論和實踐,理論上說,課稅對象應包含各種污染物、環境資源產品、環境污染行為等,但囿于當前環境監測技術水平、設備、人員,應循序漸進。先從重點污染源和易于征管的對象著手,結合部分行業污染物排放標準,尤其是污染嚴重的行業,如《電鍍污染物排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等確定征收范圍。其中,對于使用可再生能源或清潔能源生產的企業,可適當減免稅費,實現彌補環境稅給企業帶來的收益影響和保護環境之雙重目的。

(二)環境侵權損害之社會化救濟

1.建立專項基金,完善環境應急處理制度

前文提到確立環境稅收制度,逐步向重點污染行業征收環境保護稅,而所征收的稅費如何真正反哺生態,是環境侵權損害救濟的重中之重。美國《超級基金法》的成功經驗為我國環境侵權基金救濟模式提供了有益借鑒,我們應揚長避短,與我國國情相結合,培育有益于中國環境法治的基金救濟制度。

基金制度的運行,資金來源是前提。美國超級基金的資金來源主要包括政府的撥款以及向特定企業征收的環境稅、聯邦征收的普通稅、基金運行的利息及向責任者追回的費用。 因此,借鑒美國的做法,我們可將環境稅收所得納入專項救濟基金的范疇,基金管理機構對該筆基金進行運作所得的利息也應計入專項基金內。新修訂的《環境保護法》規定了按日計罰制度,筆者認為,亦可將環境違法行為的行政罰款、排污費等納入專項基金。另外,在當前環境下,可以逐步試點以環保彩票的形式,擴充環保基金,實現基金來源的多元化。

基金制度的運行,救濟制度是關鍵。美國超級基金的運作,主要是聯邦環保局在發現符合啟動超級基金的條件時,先調查確立責任人并與之協商,在責任方未能履行治理責任時,運用環保基金先行治理,而后追償。 美國的超級基金制度用于清理廢物場所,筆者認為,我國當前建立基金制度不僅可用于治理環境污染,也應運用于環境污染造成的人身或財產損害。啟動基金救濟的主體既可是第三人或利害關系人申請,亦可是環保部門。對于因環境污染造成的人身或財產損害之救濟,受害人應承擔救濟不能之責任;對于治污及修復生態之行為,應限用于因空氣污染、水污染、海洋污染以及固體廢物污染造成的重大環境污染,一般污染侵權行為不予適用。對于救濟基金的支付,應由有資質的鑒定機構,對治理污染所需的費用或人身、財產造成的損失出具鑒定意見報告,并經基金管理機構審議后予以支付,基金管理機構應當對救濟基金的使用予以監督。最后,基金支付后,基金管理機構取得相應的代位追償權,有權向實際侵權責任人要求賠付。

基金制度的運行,法律是保障。美國《超級基金法》對超級基金的支付條件、適用范圍、組織機構、追償等進行了明確規定,使得基金在運行過程中有章可循、有法可依。 眾所周知,任何一項社會制度要想得到順利實施都離不開法律的支撐和保障。在我國構建基金制度,也必須首先在立法上明確基金的組織機構、性質、啟動程序、支付等實際問題,明確基金組織在處理環境侵權救濟案件中的責任與義務,使基金制度的運行實現規范化、制度化、保障制度的順利進行和有效開展。

2.推廣環境責任強制保險制度,轉嫁污染風險

我國環境污染強制責任險的法律規定主要體現在《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》中。除了海洋污染,我國水污染、土壤污染問題也日益突出,陜西鳳翔“兒童血鉛超標事件”、青島輸油管道爆炸事件、河南“污水灌溉麥田”事件,暴露出一個問題,發生重大污染事故時,有能力的企業賠償,無能力的政府埋單,這無形中加大了政府的行政負擔。在此,筆者提出建立環境責任強制保險制度的構想,以期終結政府買單的事后處理保障機制。

環境污染責任保險是責任保險的一種, 是指以被保險人因污染環境而應當承擔的環境賠償或治理責任為保險標的的責任保險合同。 當前我國環境責任保險缺乏法律基礎和實踐環境,冒然推動全國范圍內的強制性保險實屬法制“大躍進”,必將不利于環境責任保險的推廣和深入。結合當前的基本國情,可先對污染嚴重的重點企業強制投保環境責任險,鼓勵其他小型企業投保環境責任商業保險,即以強制性環境責任保險為主,強制性和自愿性相結合的模式,推動重點污染行業實行強制責任險。制度建設,法律先行,有必要以法律形式把環境責任保險加以明確化,為環境強制責任保險制度的推廣提供法律保障。當然,現階段大修《保險法》或是制定所謂的《環境保護法典》都是不切實際。筆者認為,由各地方政府根據當地實際制定相關地方性法規對部分行業強制投保環境責任險,例如《福建省海洋環境保護條例》第33條規定,載運散裝油類的船舶應當依法辦理油污損害民事責任保險。具體而言,對于污染嚴重的造紙業、冶金工業、化學工業、石油行業以及采礦業等行業,各地政府結合當地的環境污染,決定對哪些行業實行環境強制責任保險。

其次,環境侵權損害造成的環境污染行為,修復治理所需要的金額巨大,然而大部分保險機構無力支付巨額的賠付金額,即使有些保險公司能夠支付,也必將對哪些保險公司造成巨大壓力,不利于我國保險事業的發展。什么樣保險人能夠承保環境污染責任險是一個值得探究的問題。學界對承保機構的模式有三種觀點,一是專門保險機構,其全部或大部分資金由政府出資扶持;二是聯保集團,即由各保險公司聯合承保;三是非特殊承保機構,即仍由現有的財產保險公司自愿承保。 第一種專門保險機構無疑會加重政府的財政負擔,與政府埋單并無二致,第三種模式難以推動環保保險事業的發展,許多保險公司顧忌高額賠付金額,并不會推出新型保險產品。因此,筆者認為,我國現階段可由保險行業協會牽頭,組建環境風險共同保體——聯保集團,分散環境污染責任風險。

最后,我國保險行業在各地政府地方性法律法規出臺時,根據各地情況因地制宜地開發新的保險產品,當然保險原則決定了“絕對污染除外”,即確定性地污染不予承保。而保險營利性原則和環境責任險種的公益性之間的矛盾,需要政府運用經濟手段予以調控,比如對此類保險的稅收予以減免,以平衡二者之間的利益沖突。

結語

環境侵權損害存在潛伏性、滯后性、長期性以及難修復的特點,使得我國現有的訴訟救濟方式無法更好得彌補侵權受害人以及生態環境的損害,在此環境下,完善環境侵權損害的救濟制度被提上議事日程。本文通過當前環境法治的現狀,剖析存在的問題,提出法制救濟和社會化救濟兩種方式,以期為環境法治發展貢獻綿薄之力。

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